如何推行包容审慎监管，兼顾执法力度和温度是深入推进社会治理变革的现实需要，也是摆在市场监管部门面前的重要课题。西青市场监管局为积极探索行政执法与包容审慎深度融合新路径，从全区市场主体发展规律着手，以规范执法行为为切入点，在实施减免责清单基础上，全面推行“五段式”执法模式，从事后被动执法向事前积极作为转变，打造柔性执法2.0版，收到较好的社会效果。 

（一）在实践中准确把握“五段式”执法模式的内涵

西青市场监管局在法治轨道上推进监管方式改革创新，建立执法为民实践长效机制，制定了《关于严格规范公正文明执法、建立行政执法规范化长效机制的意见》，将便民为民服务举措融入到执法工作中，为优化执法方式奠定基础。为推动包容审慎执法落地生效，制定印发《关于深入推进包容审慎监管执法，推行“五段式” 行政执法模式的指导意见》。“五段式”行政执法模式是指市场监管部门在监管执法活动中，分步骤渐进式开展法规宣传、教育引导、告诫说理、行政处罚、监督整改五个阶段的工作过程。落实“五段式”执法模式坚持四项原则。一是普遍适用原则。“五段式”执法模式融入市场监管各领域专项执法和检查过程当中，各环节有机衔接，严格执行落实。二是首违不罚原则。对初次违法且违法后果轻微、主动改正或者在市场监管部门责令改正期限内改正的轻微违法行为，应教育引导、免于处罚，并做好记录。三是过罚相当原则。以事实为依据，处罚的种类和幅度与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等相当。守住安全底线，加大密切关系群众切身利益领域的案件查办力度。案件办结后，加强对当事人宣传教育和案后回访，切实以案促改。四是自我规范原则。适用“五段式”行政执法模式时，加强对书面材料的记录、收集、整理。应当把法律宣传、教育引导、告诫说理等相关材料保存归档，切实提高执法队伍依法行政能力水平。

（二）多方式全过程推动“五段式”执法模式落地实施

    一是调查研究，让“五段式”执法模式明确“做什么”。启动包容审慎执法课题以来，先后组织多次全局专题调研，了解基层部门执法“不敢为”“不会为”“不愿为”的症结痛点；召开执法办案法律法规适用相关问题研讨座谈会，重点就食品、知识产权保护、广告类案件指导与处罚关系进行研讨；研究行政复议诉讼、案件案卷评查、专项执法监督、典型差案评查中发现的程序不规范、过罚不相当、行为不文明等突出问题，为“五段式”执法模式意见出台奠定基础。将执法过程进行分解，从案前、案中、案后三个阶段分别强调工作重点，将包容审慎融入执法全过程，广泛征询意见。同时，参考借鉴兄弟省市先进经验，并将“五段式”执法各环节工作要求体系化、规范化、制度化。

二是贯彻执行，让“五段式”执法模式指导“怎么做”。开展《意见》和“以案释法”典型案例专题解读，全局198名执法干部参与听课，让政策直达基层，保障“五段式”落实不走样。成立3个巡讲团，对20个基层执法部门开展巡讲指导活动。将“五段式”执法模式与“减免责清单”“规范行政处罚裁量权”和“一案三书”工作全面融合，将50类“首违不罚”轻微违法行为清单和不予实施行政强制措施清单作为开展“五段式”行政执法模式的主要依据，将“五段式”执法落实情况作为检验清单内容是否科学合理的重要体现。深化“五段式”执法模式的外延与内涵，制定《深入开展行政指导工作意见》《说理式行政执法行为规范》《行政执法“一案三书”工作制度》，指导执法人员在履行市场监管各项职责中，充分运用非强制行政指导手段，将包容审慎应用于各项监管活动当中，实现监管、执法、服务有机融合。通过规范文明的语言和准确专业的文书，在事前释法、事中说理、执法文书说理、罚后释疑几个阶段，充分释法析理人性化执法。通过同步送达相应的执法决定书、行政建议书、信用承诺书，坚持包容审慎、处罚与教育相结合原则，实现行政相对人全面整改、依法合规经营。统一将以上工作纳入全局推动行政指导、包容审慎执法、服务优化营商环境的工作举措，注重成果总结，及时向社会宣传展示，全面彰显执法作为。

三是健全机制，让“五段式”执法模式持续“可复制”。落实“五化”工作机制（清单化、图标化、手册化、模板化、机制化），配合《意见》制作每个环节的操作流程图，印发《“五段式”行政执法模式通用执法手册》，制定通用执法模板和执法行为规范，用简洁通俗的形式指导执法人员准确领会“五段式”执法模式的核心要点。完善行政指导案例发布机制，已公布2批利用“五段式”执法模式查办行政指导案例10件。

（三）把握法治精神，落实包容审慎监管执法，做到营商环境优化和行政执法优化的双重示范

自2020年5月开始实施减免责清单制度，特别是开展“五段式”执法模式以来，西青市场监管局提升了执法服务水平，持续打造公平、透明、可预期的法治化营商环境，助力西青高质量发展。

一是转变执法理念。严格执行免罚慎罚制度的认定标准、处置规定，以清单形式固化容错机制，推行包容审慎监管，努力做到宽严相济、法理相融，彰显执法有力度有温度。

二是规范执法程序。积极创新行政执法方式，广泛运用行政指导方式纠正轻微违法。制定了11个行政指导文书；制定了3个专门适用于不予、从轻、减轻行政处罚决定和免于强制决定的“一案三书”配套文书；细化说理式执法文书范本，以实际案例为素材，对10大类89个文本进行批注及说明，夯实了执法规范化建设的基础。

三是系统强化制度支撑保障。出台了《关于严格规范公正文明执法、建立行政执法规范化长效机制的意见》《推行“五段式” 行政执法模式的指导意见》《行政执法“一案三书”工作制度》等六项制度文件，建立行政执法规范化长效机制，健全包容审慎监管执法工作制度。

四是聚焦实施效果，努力营造良好执法氛围。定期汇总全局包容审慎执法数据，释放执法数据统计分析功能。截至目前，全局共办理不予行政处罚案件119件，免除罚款约375万元，不予强制案件1件。共办理减轻、从轻行政处罚案件1709件，减少罚款1.22亿元，采取行政指导157件。发挥典型案例作用，对内交流借鉴对外宣传报道，对行政相对人随机走访，对执法人员现场指导、主动提醒、集体约谈、普法宣传等工作给予肯定，提升精准执法、公正执法、公平执法能力。

五是全面规范执法行为改进执法作风。以监督“五段式”执法模式落实规范执法行为，通过对查办案件的监督检查，制作调查问卷，重点调查是否履行行政指导职责，是否存在“小过重罚”、“类案不同罚”等情况。修订《行政执法评议考核办法》，加大对“五段式”执法模式开展情况的权重分值。

《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条“首违不罚、轻微不罚、无主观过错不罚”和《优化营商环境条例》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》对实施包容审慎监管及建立市场主体轻微违法行为容错纠错机制提出要求，西青市场监管局依据“减免责清单”开展“五段式”行政执法模式，回应了社会关切和企业发展需求，是准确把握法治精神、深化“放管服”改革的需要，是落实包容审慎监管理念、优化营商环境的需要，是保护企业特别是初创期中小企业合法权益、激发市场活力的需要，是节约行政资源、严格规范和保障行政执法的需要。通过贯彻“法治是最好的营商环境”“让行政执法既有力度又有温度”的理念，坚持严格审慎执法，促进融合监管，着眼提高人民群众满意度，着力实现行政执法水平普遍提升，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义。